Riforma della Difesa: concentrazione di potere e vuoto di accountability

Roma, 1° ottobre 2026 — La commissione Affari esteri e difesa del Senato ha concluso nei giorni scorsi un ciclo di audizioni sul disegno di legge n. 2028 (rafforzamento e adeguamento della capacità di difesa nazionale).

La riforma in 15 articoli voluta dal ministro della Difesa Guido Crosetto è stata presentata come lo strumento che “disegna lo strumento militare del Paese per i prossimi vent’anni”.  Tuttavia, tra le audizioni dei vertici militari e le domande trasversali dei senatori, emerge una contraddizione strutturale: la riforma rafforza il coordinamento al vertice senza costruire un meccanismo corrispondente di verifica delle responsabilità.

L’architettura della riforma

Secondo i documenti della commissione, il testo si articola in tre capi e 15 articoli. Il cuore delle modifiche istituzionali è nel primo capo:

Il Capo di Stato Maggiore della Difesa “si sdoppia”. La figura del sottocapo di SMD viene distinta da quella di un sottocapo con funzioni operative, incarnato dal comandante del Comando Operativo di Vertice Interforze (COVI). La relazione senatoriale precisa che l’assetto “non modifica le relazioni gerarchiche”, poiché il comandante del COVI “è già organicamente alle dipendenze del Capo di SMD”.

Il “Comitato dei Capi di Stato Maggiore” diventa “Comitato dei Capi”. L’organismo viene formalmente definito “organo consultivo di vertice” del ministro della Difesa. Ne fanno parte il Capo di SMD, il Comandante del COVI, i Capi di Stato Maggiore di Esercito, Marina e Aeronautica, il Comandante Generale dell’Arma dei Carabinieri, il Segretario Generale della Difesa e il Direttore Nazionale degli Armamenti. 

La “griglia di carriera” diventa interforze. Dal 2030 è richiesto almeno un anno di servizio in enti interforze per l’avanzamento al grado di Generale di Divisione; dal 2033 il requisito sale a due anni. Le commissioni di avanzamento di ciascuna Forza Armata vengono sostituite da un’unica “Commissione Superiore Interforze”. 

Il vuoto strutturale dell’accountability

Nell’audizione del 1° ottobre, il Capo di Stato Maggiore della Difesa Luciano Portolano ha affrontato il tema della responsabilità civile dei comandanti. Secondo il resoconto dell’audizione, l’azione risarcitoria per danni da condotte colpose sarà “diretta verso l’amministrazione”, ma “il provvedimento non punta a creare alcuna forma di immunità”; la responsabilità penale “resta ferma”. 

La logica è quella di proteggere i comandanti dalle conseguenze economiche personali di errori valutativi in contesti operativi. Portolano ha citato la propria esperienza in Afghanistan: operare in “trincee in cui era assolutamente impossibile implementare quanto previsto dal decreto legislativo 81/08”, dove non si può giudicare il comandante di missione “con i parametri di un cantiere artigiano”. Tuttavia, l’esclusione della responsabilità civile è cosa diversa dall’istituzione di un meccanismo di accountability. Nel testo del DDL e nei resoconti delle audizioni non compaiono meccanismi di valutazione periodica dei membri del Comitato dei Capi, né procedure di tracciamento delle decisioni, né organismi di controllo interni indipendenti. Il Comitato è definito “consultivo”: la qualità e le conseguenze dei suoi pareri restano prive di un percorso di verifica istituzionalizzato.

Va precisato che il Comitato dei Capi è un organo consultivo, non decisionale. La sua natura non richiede, di per sé, un tracciamento delle decisioni paragonabile a quello di un organo esecutivo. Il vero nodo dell’accountability non è il Comitato, ma il Capo di SMD come “autorità cyber del comparto”, titolare di un potere operativo che il DDL estende esplicitamente “anche in tempo di pace”.

Il nodo della concentrazione di potere

L’articolo 3 è il più contestato nel merito. L’istituzione della Commissione superiore interforze concentra in un unico organismo il potere di avanzamento degli Ufficiali Generali, prima distribuito tra le Forze Armate.  Il problema più profondo è l’asimmetria tra la velocità della concentrazione del potere sulle carriere e l’assenza di contrappesi. Una sola commissione, presieduta o comunque influenzata in modo determinante dal Capo di SMD, deciderà senza controlli esterni la sequenza di avanzamento di tutti i vertici militari italiani per almeno un decennio. Questo avviene in assenza di qualsiasi meccanismo di vigilanza o di ricorso. La composizione e le regole di voto della Commissione non sono dettagliate nei documenti pubblici consultati.

I confini nel dominio cibernetico

L’articolo 7 attribuisce al Capo di SMD la funzione di “autorità cyber del comparto”, con responsabilità di pianificazione e condotta delle operazioni cibernetiche militari difensive “anche in tempo di pace”. Il l senatore Bruno Marton (M5S), capogruppo in Commissione Esteri-Difesa e già componente del COPASIR, con esperienza nel controllo parlamentare dei servizi di intelligence e nelle tematiche di Cyber Defence, ha posto la questione dei confini con l’Agenzia per la Cybersicurezza Nazionale (ACN), citando l’esfiltrazione di 3 terabyte subita dall’FBI e chiedendo se esista un “backup” in caso di dipendenza da infrastrutture cloud statunitensi come AWS, Google e Azure. 

La risposta di Portolano è stata “forte integrazione” con l’ACN e la necessità di una “coordinating authority”. Ma il testo del DDL non definisce la linea di demarcazione delle responsabilità tra Difesa e ACN nelle operazioni in tempo di pace.  È qui che il vuoto di accountability si manifesta nella sua forma più acuta. Il Capo di SMD acquisisce un potere operativo in un dominio — quello cibernetico — in cui la distinzione tra pace, crisi e conflitto, per sua stessa ammissione, “non presenta alcuna separazione”. Eppure, il DDL non prevede alcun meccanismo di verifica ex post, alcun obbligo di rendicontazione parlamentare, alcuna procedura di autorizzazione per le operazioni in tempo di pace.

Il nodo del personale

Al di là del disegno istituzionale, l’audizione ha rivelato la crisi di personale che la riforma non può eludere. Il Comandante Generale dell’Arma dei Carabinieri, Salvatore Luongo, aveva già denunciato pubblicamente una carenza “superiore a diecimila unità”, pari a circa l’8,5% della forza organica, che “condiziona tutte le unità operative”. 

Portolano ha riportato in audizione la domanda che si sente rivolgere dai militari: “Caro comandante, ma io da Sassari, da Palermo, da Torino, da Milano, come faccio a venire a Roma? Chi sostiene economicamente me e la mia famiglia?” Ha elencato le misure che la politica dovrebbe considerare: un sistema di previdenza dedicata, un’indennità operativa per i militari immediatamente impiegabili, l’adeguamento delle indennità di trasferimento. 

La senatrice Pucciarelli ha sollevato il problema delle indennità di trasferimento e del costo della vita nelle grandi città, avvertendo del rischio di “una nuova categoria di poveri” tra chi andrà in pensione nei prossimi anni. 

Una riforma incompiuta

Crosetto, nell’audizione del 1° ottobre, ha definito il DDL “una riforma disegnata per il futuro del Paese, non per un Ministro o una parte politica”. Il comunicato ufficiale della Difesa sottolinea che il testo “risponde alle esigenze espresse dalle Forze Armate”. 

Ma il percorso di audizione mostra che tra l’espressione dei “bisogni” e l’attribuzione delle “responsabilità” esiste un vuoto istituzionale. Il Comitato dei Capi riceve funzioni consultive più ampie, ma non obblighi di rendicontazione corrispondenti. Il potere di selezione viene accentrato, ma senza contrappesi diffusi. Le competenze cyber vengono espanse, ma senza chiarezza sui confini dipartimentali né su chi risponda dell’esercizio di un potere operativo che opera in una zona grigia tra pace e conflitto.

Portolano ha riconosciuto in chiusura che il DDL “non può essere ritenuto esaustivo” e che entrerà a regime “quando sicuramente io non sarò più Capo di SMD”.  Questo scarto temporale è, in sé, la spiegazione del vuoto di accountability: tra chi progetta la riforma e chi ne subirà le conseguenze c’è un disallineamento generazionale, e la catena di responsabilità che dovrebbe collegarli non è ancora stata forgiata nel testo.